الشُّرُوطُ الْوَاجِبُ تَوَافُرِهَا فِي الإِرَادَةِ الْمُنْشِئَةِ لِلْقَرَارِ الإِدَارِيِّ

بحث عن
الشُّرُوطُ الْوَاجِبُ تَوَافُرِهَا فِي الإِرَادَةِ الْمُنْشِئَةِ لِلْقَرَارِ الإِدَارِيِّ
من رسالتنا للدكتوراه والتي نوقشت بكلية الحقوق جامعة الزقازيق
في 16 يناير 2019
تحت عنوان الاهلية القانونية للاشخاص المعنوية العامة
د. وليد سعيد عبدالخالق المحامي

نخصص هذا البحث للإجابة على التساؤل الذي سبق طرحه والمتمثل في هل يمكن وصف أي إرادة تصدر عن الشخص المعنوي العام بأنها قرار ادري ؟ أم أن هناك شروط يجب توافرها في تلك الإرادة حتى يمكن وصفها بأنها تمثل قرار إداري ؟ ..
مما لا شك فيه أن للإجابة عن هذه التساؤلات لابد لنا من العودة إلى تعريف القرار الإداري حتى نستطيع أن نستقي منه تلك الإجابة , فالقرار الإداري كما سبق تعريفة " هو تصرف قانوني يصدر عن شخص معنوي عام بإرادة المنفردة بقصد إحداث أثرًا قانونيًّا " وبتحليل عناصر ذلك التعريف يتضح انه لا يمكن وصف أي إرادة تصدر عن الشخص المعنوي العام بأنها قرار أداري بل يجب أن تتوافر في تلك الإرادة مجموعة من الشروط الجوهرية والتي لا غني عنها والمتمثلة في:-أَوَّلاً : أن تصدر هذه الإرادة عن شخص معنوي عام وطني ثَانِيًا: أن يكون التعبير عن الإرادة متعلق بالوظيفة الإدارية ثَالِثًا : أن تكون تلك الإرادة منفردة رَابِعًا: أن تحدث هذه الإرادة أثرا قانونيًّا ملزمًا .
ومع ذلك نجد لزامًا علينا لاستكمال الفائدة البحثية التطرق بشيء من الإيضاح والتفصيل لكل شرط من هذا الشروط وأثر تخلفه على تكوين القرار الإداري وذلك في المطالب التالية .
الْمَطْلَبُ الأَوَّلُ
ضَرُورَةُ صُدُورِ الإِرَادَةِ عَنْ شَخْصٍ مَعْنَوِيٍّ عَامٍّ وَطَنِيٍّ
لما كانت القرارات الإدارية من أهم الامتيازات التي تحظى بها جهة الإدارة فإن الشرط الأول الذي يجب توافره في الإرادة المكونة لهذا القرار هي صدور تلك الإرادة عن شخص معنوي عام وطني يطبق قوانين البلاد وأن تكون هذه الإرادة تعبيرا عن الإرادة الذاتية له وهذا شرط بديهي.([1])
وهذا شرط جوهري ومنطقي ويتفق مع مفهوم السيادة في الدولة المعاصرة حيث تستمد السلطات و الهيئات العامة في الدولة اختصاصات وصلاحياتها من سيادة الدولة بوصفها معبرة عنها ومن ثم فإنها تتقيد بحدود سيادة الدولة والدولة وان كانت تتمتع بالسيادة الكاملة على إقليمها وفي مواجهة مواطنيها وعلى كل الأشخاص القانونية والهيئات التابعة لها إلا أن هذه السيادة لا تسري في مواجهة الدول الأخرى والهيئات التابعة لها([2]) لذا فإنه من البديهي أن يشترط صدور القرار الإداري من إحدى الأشخاص المعنوية العامة الوطنية .
والعبرة في تحديد جنسية الشخص المعنوي العام مصدر القرار ليس بجنسية أعضائه وإنما بمصدر السلطة التي يستمد منها ولاية إصدار القرار والقوانين التي يعمل تطبيقا لها فإذا كان يعمل بسلطة مستمده من الحكومة المصرية وحدها كانت جهة إدارية مصرية ولو كان بعض أعضائها أجانب أما إذا كان يعمل بمقتضي سلطة مستمدة من حكومة أو هيئة أجنبيه أو دولية فان قراراته لا تعد صادرة من جهة وطنية ولو كان كل أعضائها وطنين فالعبرة أذن ليست فقط بكون القرار صادرًا من جهة إدارية مصرية أو من موظفين مصريين وإنما أيضا بصدور القرار معبرا عن الإرادة الذاتية لجهة الإدارة المصرية تطبيقًا لقوانين البلاد واستنادا إلى السلطة المصرية .([3])
ويرى جانب من الفقه أن القرارات الإدارية وهي تعبير عن إرادة سلطة إدارية من ثم يلزم صدورها عن السلطة التنفيذية دون غيرها وان تتعلق بالنشاط الإداري للسلطة التنفيذية.([4])
ويرى الباحث أن هذا الرأي قد جانبه الصواب حيث أن الوظيفة الإدارية ليست حكرًا على السلطة التنفيذية فقط بل تشاركها في جزء منها كلا من السلطتين التشريعية والقضائية كما أنها أيضا ليست حكرا على سلطات الدولة الثلاث فقط بل تملكها النقابات المهنية وغيرها من الأشخاص المعنوية العامة .
وقد عبرت عن ذلك المحكمة الإدارية العليا في العديد من أحكامها حيث قضت بجلسة 27/4/1953 "بان السلطة التشريعية هي التي تقوم أصلاً بالأعمال التشريعية أي بإصدار القوانين باعتبارها قواعد عامة ومجردة كما أن السلطة التنفيذية هي التي تقوم أصلاً بتطبيق وتنفيذ هذه القوانين وذلك بإصدار قرارات إدارية في شأن الأفراد والحالات التي توافرت لها شروط تلك القواعد العامة المجردة كما يجوز الخروج على هذين الأصلين بنص دستوري على نحو ما جري به الدستور ... حيث أباح للسلطة التنفيذية التشريع في بعض الأحيان كما أعطي السلطة التشريعية حق إتيان أعمال إدارية".([5])
كما قضت محكمة القضاء الإداري بــ "أنه من حيث الأعمال الإدارية التي تصدر من مكتب أحد المجلسين في شأن موظفيه فقد سبق لهذه المحكمة القضاء بقبول جميع أوجه الطعن فيها من مخالفة القوانين إلى مجاوزة حدود السلطة إلى إساءة استعمالها" ([6]) وكذلك قولها "بأن قرارات مجلس الشورى بتعيين وإنهاء خدمة رؤساء مجالس إدارة الصحف القومية ورؤساء تحرير الصحف بها هي قرارات إدارية تصدر عن مجلس الشورى بما له من سلطة عامة يباشرها بشأن رعاية الدولة للمؤسسات الصحفية القومية ودرء الخطر عنها وكف يد من يهددها وبإعادة عنها وما يصدر في هذا الشأن من قرارات إيجابية أو سلبية هي قرارات إدارية مما يختص بها مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري" .([7])
وتعليقا على ذلك يقرر الأستاذ الدكتور رأفت فودة " أن الحقيقة التي لا مفر منها هو ضرورة تبني المعنى الواسع لجهة الإدارة إذ يطلق هذا المصطلح على كل شخص يملك قانونًا ممارسة عمل من أعمال الوظيفة الإدارية بغض النظر عن موقعه وانتمائه فموضوعات الوظيفة الإدارية موزعة في كل السلطات العامة في الدولة فهي في الأصل تدخل في مهام السلطة التنفيذية ولكنها ليست حكرًا على رجال هذه السلطة إذ يملك رئيس السلطة التشريعية إصدار قرارات إدارية بالتعيين أو الفصل أو الندب أو بالتأديب تخص العاملين من الموظفين تحت رئاسته ويصدق ذلك على بعض رجال السلطة القضائية فهؤلاء ينظر إليهم على إنهم يجمعون أوصافًا متباينةً في بعض الأحيان فهم رجال سلطة قضائية أو تشريعية إلا إنهم في حالات معينة ينظر إليهم على إنهم أشخاص إدارية تصدر أعمال إدارية تخضع لرقابة القضاء الإداري".([8])
كما يؤكد على ذلك المستشار الدكتور محمد ماهر أبو العنين بقول سيادته "أن المستقر عليه فقها وقضاء انه ليس بلازم أن يصدر القرار من جهة إدارية تعد من الهيئات التابعة للسلطة التنفيذية بل يصدق وصف القرار الإداري على القرارات الصادرة من النقابات المهنية أو من المؤسسات والهيئات العامة والجامعات وهي جهات تتمتع باستقلال حقيقي تجاه السلطة التنفيذية لذا يتضح لنا أن تعريف القرار الإداري بوصفة صادرا عن جهة إدارية إنما هو تعريف قاصر وانه يجب أن يحل محل الجهة الإدارية في تعريف القرار الإداري عبارة " شخص معنوي عام " فيكون القرار الإداري الذي يختص به مجلس الدولة هو ذلك الصادر عن أحد أشخاص القانون العام ".([9])
ومن جماع ما سلف فإذا صدر القرار عن شخص معنوي خاص فانه يخرج من عداد القرارات الإدارية وكذلك إذا صدر القرار ومن شخص طبيعي بصفته تلك .
ومن الجدير بالملاحظة ما قرره مجلس الدولة الفرنسي من اعترافه بالقرارات الصادرة عن أشخاص القانون الخاص باعتبارها قرارات إدارية اذا كان الشخص الخاص يتمتع بتفويض امتياز المرفق العام , أو بالامتيازات التي يتمتع بها الشخص الخاص من قبل الدولة ([10])فمنذ ثلاثينات القرن الماضي و القضاء الإداري الفرنسي يعترف لأشخاص القانون الخاص بأحقيتهم في إدارة المرافق العامة , وذلك بموجب تشريع يصدر من قبل المشرع يفوضهم في إدارة المرفق العام , و منذ حكمي مجلس الدولة الفرنسي في 31 يوليه 1942 ([11]), و 13 يوليه 1961 ([12]), حيث قررت المحكمة في هذه الأحكام أن الشخص الخاص المسئول عن إدارة مرفق عام يمكن أن يصدر قرارات إدارية مثلها كالتي تصدر عن الشخص العام.
الْمَطْلَبُ الثَّانِيُ
أَنْ يَتَعَلَّقَ التَّعْبِيرُ عَنْ الإِرَادَةِ بِالْوَظِيفَةِ الإِدَارِيَّةِ
فمجرد صدور القرار من جهة إدارية لا يخلع عليه في كل الأحوال وبحكم اللزام وصف القرار الإداري بالمعنى المتقدم وإنما يلزم حتى يتحقق له هذا الوصف أن يكون كذلك بحسب موضوعة وفحواه فإذا ما دار القرار حول مسألة من مسائل القانون الخاص أو تعلق بإرادة شخص معنوي خاص خرج من عداد القرارات الإدارية أيا كان مصدرة ومهما كان موقعة في مدارج السلم الإداري ([13]) وإذا قامت الدولة بإدارة أموالها الخاصة بالطرق العادية المعروفة في القانون المدني وأصدرت قرارات من جانب واحد فلا تعتبر هذه القرارات التي لا ترتب إلزاما على الغير قرارات إدارية بالمعنى الاصطلاحي لهذه الكلمة .([14])
فإدارة الدولة للدومين الخاص بها لا يدخل ضمن موضوعات الوظيفة الإدارية فالدومين الخاص للإدارة غير مخصص بصورة مباشرة للمنفعة العامة ولذلك تظهر الإدارة فيه كالمالك الذي يدير أملاكه الخاصة وجميع الأعمال غير اللائحية الصادرة في هذا النطاق الوظيفي لا تعتبر من قبيل القرارات الإدارية إذ لا تعدوا قرارات خاصة أو ما يسميها الفقه والقضاء أعمال الإدارة الخاصة .([15])
كما تخرج من عداد القرارات الإدارية ما يسمى عملاً بأعمال السيادة وهي عبارة عن أعمال تصدر عن السلطة التنفيذية ولا تخضع لرقابة القضاء وقد عرفتها محكمة القضاء الإداري بقولها " أن قضاء هذه المحكمة قد جري على أن أعمال السيادة هي تلك الأعمال التي تصدر عن الحكومة باعتبارها سلطة حكم لا سلطة لا سلطة إدارة فتباشرها بمقتضى هذه السلطة العليا لتنظيم علاقتها بالسلطات العامة الأخرى داخلية كانت أو خارجية أو تتخذها للمحافظة على كيان الدولة في الداخل أو للذود عن سياستها في الخارج ومن ثم يغلب فيها أن تكون تدابير تتخذ في النطاق الداخلي أو في النطاق الخارجي أما لتنظيم علاقات الحكومة بالسلطات العامة الداخلية أو الخارجية في حالتي الهدوء والسلام وإما لدفع الأذى والشر عن الدولة في الداخل أو في الخارج في حالتي الإضراب والحرب ... وهذه وتلك إنما هي أعمال وتدابير تصدر عن سلطات الحكم لا عن سلطة الإدارة والضابط فيها موضوعي يرجع فيه إلى طبيعة الأعمال في ذاتها لا إلى ما يحيط بها من ملابسات عارضة" .([16])
كما ذهبت محكمة النقض إلى أنه " لئن كان يتعذر وضع تعريف جامع مانع لأعمال السيادة أو حصر دقيق لها إلا أن ثمة عناصر تميزها عن الأعمال الإدارية العادية أهمها تلك الصبغة السياسية البارزة فيها لما يحيطها من اعتبارات سياسية فهي تصدر من السلطة التنفيذية بوصفها سلطة حكم فينعقد لها في نطاق وظيفتها السياسية سلطة عليا لتحقيق مصلحة الجماعة كلها و السهر على احترام دستورها و الإشراف على علاقاتها مع الدول الأخرى و تأمين سلامتها و أمنها في الداخل و الخارج فالأعمال التي تصدر في هذا النطاق غير قابلة بطبيعتها لأن تكون محلاً للتقاضي لما يكتنفها من اعتبار سياسي يبرر تخويل السلطة التنفيذية الحق في اتخاذ ما ترى فيه صلاحاً للوطن و أمنه و سلامته دون تعقيب من القضاء أو بسط الرقابة عليها منه"([17]).
كما قررت المحكمة الإدارية العليا وحال تعرضها للحديث عن أعمال السيادة في حكمها المتعلق بقضية تصدير الغاز المصري لإسرائيل والصادر بجلسة 27/2/2010 إذ قررت المحكمة " أن أعمال السيادة استثناء يمثل خروج علي مبدأ المشروعية وبخضع لقاعدة التفسير الضيق وعدم القياس وبالتالي فان القاعدة القضائية لم يعد من قبيل هذه الأعمال يسير في اتجاه مضاد لاتساع دائرة الحقوق والحريات العامة ومن ناحية أخري فان شمول عملية مركبة تقوم بها السلطة التنفيذية لعمل من أعمال السيادة لا يسبغ حصانة علي ما قد يتصل بها من أعمال هي بطبيعتها من قبيل القرارات الإدارية التي تظل خاضعة لرقابة قاضي المشروعية ولذلك حرصت المادة 17 من قانون السلطة القضائية علي تطبيق نظرية القرارات الإدارية القابلة للانفصال عن هذه العمليات المشتملة علي عمل سيادي ومنها ما يخص العلاقات الدولية Mesure détachable de conduite des rélations internationals اذا لا تشمل هذه القرارات أعمال سيادة ينحسر عنها اختصاص القضاء الإداريElle ne constitue pas parasite un acte de gouvernement qui … échapperait à la compétence de la juridiction administrativeحكم مجلس الدولة الفرنسي في الدعاوي أرقام 201061 ,201063 ,201137 بجلسة 20/10/2000 ولذلك أشارت المحكمة الدستورية العليا منذ سنوات عديدة إلي أن أعمال السيادة المراد في تحديدها القضاء ومن ذلك حكمها في الدعوي رقم 5 لسنه 5 ق دستورية وفي الدعوي رقم 3 لسنه 1 ق دستورية بجلسة 25/7/1987 ".([18])
ثم تأتي المحكمة الإدارية العليا في احدث أحكامها والمتعلق بجزيرتي تيران وصنافير الصادر بجلسة 16/1/2017 والذي انتهت فيه المحكمة للتأكيد علي مصرية هاتين الجزيرتين وردا منها علي الدفع المبدئ من الدولة بان هذا العمل يتعلق بأعمال السيادة التي لا يجوز للمحكمة التعرض عليها حيث قررت المحكمة " إن للسيادة معني سلبي وأخر إيجابي والمعني السلبي يقطع الاستقرار التاريخي له بانها قد بدأت كفكرة سياسية ثم تحولت إلي فكرة قانونية وينصرف إلي عدم خضوع الدولة لسلطة أخري وعدم وجود سلطة أخري مساوية لسلطة الدولة في داخل حدود البلاد أما المعني الإيجابي فانه ينصرف إلي سلطة الأمر والزجر داخل البلاد وتمثيل الدولة وترتيب حقوق لها والتزامات عليها والمعني المنضبط لها إنها تمثل وظيفة الحكم التي تظهر في الوظيفة التشريعية والتنفيذية والقضائية ومجرد الاستناد إلي هذا المعني الإيجابي للسيادة لا يكفي وحده تبريرا لعدم الخضوع للرقابة القضائية بحسبان الخضوع للرقابة القضائية لا يتنافى في ذاته مع فكرة سيادة الدولة بالمعني الإيجابي والفصل في المنازعات وإرساء قواعد العدالة والمحافظة علي حقوق الدولة وحريات الأفراد– احد مظاهر السيادة العامة , والقول بغير ذلك يحي فكرة اندثرت في العالم والفهم القانوني كانت تقوم علي أساس أن السيادة حق أصيل للحاكم وهو مالكها ( نظرية الحق الإلهي ) ومع ظهور مبدأ سيادة الأمة بعد نجاح الثورة الفرنسية – الدساتير الفرنسية البالغ عددها 16 دستورا منذ الثورة الفرنسية ومنذ دستور 1793 الذي لم يطبق بتاتا وعلي حد تعبير الفرنسيين Mort Née أي ولد ميتا ودستور 1875 الذي الغي بعد غزو الألمان فرنسا ودخولهم باريس عام 1940 استقر في الوجدان القانوني أن صاحب السيادة هو جمع المواطنين ولم تعد هيئة من هيئات الدولة مالكة السيادة وإنما تباشرها كوكيلة عن الشعب ولا يمنع ذلك من القول بان هناك نوع من الأعمال التي تصدر عن السلطة التنفيذية لا تخضع لرقابة القضاء وان مرجع الإعفاء ليس فكرة السيادة وإنما أسباب قانونية أخري .
واذا كان من المستقر علية فقها وقضاء أن أعمال السيادة تتفق مع العمل الإداري في المصدر والطبيعة ويختلفان في السلطة التي تباشر بها السلطة التنفيذية العمل ذاته مع تقدير وسائل مختلفة للحد من أثار أعمال السيادة التي قد تؤثر سلبا في حقوق الأفراد وحرياتهم إلا أن انجح الوسائل لرقابة أعمال السيادة هو اللجوء إلي القضاء والقضاء هو من يحدد أعمال السيادة بحثا عن اختصاصه للفصل في النزاع لمعروض فاذا استوي العمل من حيث سلطة إصدارة وطبيعته بانه من أعمال السيادة قضي بعدم اختصاصه ولا ريب أن القاضي عندما يباشر الاختصاص المعقود له بتحديد ما يعتبر من أعمال السيادة ليلحق به حصانه تعصمه من رقابة القضاء ليس مطلق اليد حر التقرير والا خرج عن فكرة السيادة بالمعني المشار إليه أنفا وإنما يحكمه التنظيم القانوني لممارسة السلطة الموضوعية بانها عمل من أعمال السيادة والنزاع الذي صدر بشأنه العمل ثم يستخلص القاضي المتروك له تحديد طبيعة العمل في اطار اختصاصه وظروف ومستندات النزاع المعروض علية وهو ما يقطع – بداءة – بعدم صحة المقارنة بين مسلك المحاكم حال تحديد طبيعة العمل وكونه من أعمال السيادة في الأنزعة المختلفة بحسبان سلامة الحكم ترتبط بالحالة المعروضة كل علي حده".([19])
ومن الجدير بالذكر أن نظرية أعمال السيادة من النظريات التي ابتدعها مجلس الدولة الفرنسي ويعتبر أول إقرار لها من قبل المجلس في حكمة الصادر بجلسة 1/5/1822 في قضية([20])Laffitte ثم في قضية([21])Duc d'Aumale et Michel Lévyثم في حكمة في قضية([22])prince Napoléon .
كما لا تعتبر من قبيل القرارات الإدارية تلك القرارات الصادرة استنادا إلي نصوص العقد وفي ذلك تقو المحكمة الإدارية العليا "انه من المقرر أن القرارات التي تصدرها الجهة الإدارية المتعاقدة استنادا إلي نصوص العقد لا تعد قرارات إدارية بمعناها المستقر علية حينما تكون تعبيرا عن الإرادة المنفردة للجهة الإدارية بما لها من سلطة بمقتضي القوانين واللوائح وإنما تعد إجراء من إجراءات العقد حيث استندت إليه وأعملت ما تضمنته نصوصه وبالتالي تكون مخاصمة هذا الإجراء وان سمي قرارا بدعوي القضاء الكامل أمام قاضي العقد وليس بدعوي الإلغاء والتي لا تتقيد بإجراءات ومواعيد دعوي الإلغاء باعتبارها موجهة ضد إجراء صدر استندا للعقد وإعمالا لنصوصه ".([23])
وكذلك لا يعتبر من قبيل القرارات الإدارية ما تصدره جهة الإدارة من قرارات تنفيذا للأحكام القضائية وفي ذلك تقول المحكمة الإدارية العليا " أن القرار الصادر بتنفيذ حكم ليس قرارا إداريا بل لا يعدوا أن يكون مجرد إجراء تنفيذي للحكم ولا يرتفع إلي مرتبة القرارات الإدارية التي تفصح إرادة جهة الإدارة عنها بقصد إنشاء مراكز قانونية لمن صدرت في شأنه وعلية فلا يقبل الطعن بالإلغاء علي هذا القرار." ([24])
إذن فالعمل الصادر بالإرادة المنفردة لجهة الإدارة لا يعتبر قرارًا إداريًّا إلا إذا كان مضمون التعبير الإرادي هو الآخر إداريًّا ([25])
الْمَطْلَبُ الثَّالِثُ
صدور القرار عن الإرادة المنفردة
أن أهم سمات القرارات الإدارية أنها تصرفات إرادية تصدر بالإرادة المنفردة للإدارة ومن هنا يمكن استخدام فكرة الإرادة المنفردة للإدارة كمعيار للتميز بين القرارات الإدارية ([26]) عن غيرها من التصرفات الصادرة عن جهة الإدارة سواء تمثلت في تصرفات قانونية مثل التعاقد أو مجرد أعمال مادية .
وفي هذا المضمار قضت المحكمة الإدارية العليا "بان القرار الإداري هو عمل قانوني من جانب واحد يصدر بالإرادة المنفردة لإحدى الجهات الإدارية في الدولة , يختلف القرار الإداري عن العمل المادي أو الأجراء التنفيذي الذي لا تتجه الإدارة بإرادتها الذاتية إلى إحداث أثر قانوني".([27])
فالقرار الإداري هو عمل قانوني d'Office تصدره الإدارة تعبيرا عن أرادتها هي وتعبيرًا عن أرادتها وحدها وهذه الإرادة المنفردة تلزم ذا الشأن وترتب الآثار القانونية في حقه سواء رغب أم غضب وسواء كان قد طلب صدور مثل هذا القرار أم لم يطلبه فإرادة ذوي الشأن – كقاعدة عامة – لا يتعد بها كعنصر في وجود القرار الإداري أو كعنصر في نفاذة ([28])إلا أنها قد تكون في بعض الأحيان شرطًا لمشروعيته أو لنفاذة في حقهم .
فليس المقصود بالانفرادية أن يصدر القرار من فرد واحد وإنما من جانب واحد أي من جانب الإدارة دون مشاركة الطرف الذي يخاطبه القرار أو الموافقة عليه ([29]) فالقرار الإداري سواء كان من القرارات الإيجابية أم السلبية هو تصرف تتجه إليه الإرادة المنفردة للسلطة الإدارية فهو تعبير عن أرادتها وحدها بغض النظر عن أرادات غيرها ممن يمسهم القرار الإداري أو ممن شاركوا في تكوين هذا القرار قبل إصدارة .([30])
كما أن صدر القرار عن الإرادة المنفردة لا يشترط فيه أن يصدر عن شخص واحد بل يمكن أن يشترك في إصدارة أكثر من شخص كأن تكون لجنة طالما أن أعضائها يعبرون عن إرادة شخص إداري واحد ولا يحول بان يوصف العمل القانوني قرار إداري إذا اشترك في إصدارة أكثر من شخص إداري واحد ويعبر عن إرادة أكثر من جهة إدارية ([31]) فقد يصدر القرار في الواقع تعبيرا عن أكثر من فرد إلا أنه يظل قرارًا إداريًّا داخلاً في المعنى العام للقرار الإداري الذي هو تعبير عن إرادة الإدارة منفردة لان الاختصاص هنا قد أعطاه المشرع مشاركة بين أكثر من جهة وضم أرادتهم المتعددة كأفراد في إرادة واحدة عامة كشرط لمباشرة مثل هذا الاختصاص ([32]) أن اشتراك أكثر من موظف أو جهة إدارية في إصدار القرار الإداري لا يعني صدوره عن أكثر من إرادة فالعبرة ليست بعدد أعضاء السلطة الإدارية الذين يصدر عنهم القرار وإنما العبرة بالإرادة التي يمثلونها معا إذا إنهم يمثلون جميعا إرادة واحدة هي إرادة السلطة الإدارية في مواجهة المخاطبين بأحكام هذا القرار ([33]).
الْمَطْلَبُ الرَّابِعُ
إحداث أثر قَانُونِيٍّ
إن الشرط الأخير الذي يجب توافره في الإرادة الصادرة عن الشخص المعنوي العام حتى يتحقق له وصف القرار الإداري هو ضرورة أن تتجه تلك الإرادة حال تكوينها إلى إحداث أثر قانوني معين وهو ما يطلق عليه الفقه الفرنسي القرار التنفيذي – القوه التنفيذية للقرارla force de l'exécution– وفي الفقه المصري بالقرار الإداري النهائي وهذا الأثر القانوني يجب أن يكون قابلا بذاته للتطبيق الفوري والمباشر دون الحاجة إلى أي إجراء قانوني أخر.
ويجمع الفقه والقضاء والمشرع في فرنسا ومصر على وجوب توافر عنصر الأثر القانوني في القرار الإداري إذ به يوصف العمل الإداري بوصف القرار الإداري.([34])
فنجد الفقيه Laubadereيعرف القرار التنفيذي " بأنه القرار الذي يؤدي إلى تغيير في المراكز القانونية ويؤثر على الحقوق والالتزامات القائمة" ([35]) ويقول الفقيه Vedel "انه لا توجد حاجة لوصف القرار الإداري بالنهائي فمجرد اتجاه إرادة الإدارة إلى إحداث تغيير في النظام القانوني القائم من خلال الالتزامات التي تفرضها أو طريق الحقوق إلى تمنحها نكون بصدد قرار إداري"([36])كما عرف مجلس الدولة الفرنسي القرار التنفيذي Exécutoires "بأنه القرار الذي يعدل في النظام القانوني القائم ويرتب آثار تسبغ عليه صفه الإلزام".([37])
وفي ذلك تقول المحكمة الإدارية العليا "أنه لا يكفي لتوافر صفة النهائية للقرار الإداري أن يكون صادرًا من صاحب الاختصاص بإصداره بل ينبغي أن يقصد مصدرة الذي يملك إصدارة تحقيق أثره القانوني فورًا ومباشرة بمجرد صدوره وإلا يكون ثمة سلطة إدارية للتعقيب عليه وإلا كان بمثابة اقتراح أو بإبداء رأي لا يترتب عليه الأثر القانوني للقرار الإداري النهائي". ([38])
وتأكيدا من محكمة القضاء الإداري على ضورة توافر هذا الشرط قضت "بأنه من أركان القرار الإداري أن يكون له محل وهو المركز القانوني الذي تتجه إرادة مصدرة إلي إحداثه والأثر القانوني الذي يترتب عليه يقوم مباشرة وفي الحال وهذا الأثر هو إنشاء حالة قانونية جديدة أو تعديل مركز قانوني قائم قدي أو إلغاؤه".([39])
فيجب أن يكون القرار الإداري بطبيعته قابلا لإحداث آثار قانونية أي أن يحدث القرار بذاته هو هذه الآثار وهذا الأثر القانوني للقرار الإداري يتمثل في إنشاء حالة قانونية معينة أو تعديلها أو إلغائها ([40]) وبهذا يتميز محل العمل القانوني عن محل العمل المادي الذي يكون دائما نتيجة مادية أو واقعية ويعبر عن القرار الإداري المرتب لآثار قانونية بهذا المعنى باصطلاح القرار النهائي ويترتب الأثر القانوني فور صدور القرار وينسب إليه مباشرة حتى ولو كان قد صدر تطبيقا لنص عام في قانون أو لائحة ([41]) وهذا الأثر يوصف بكونه قانونيا لأنه ينصب على المراكز القانونية للأفراد وبالتالي فهذا الأثر يتغير ويتلون بتغير هذه المراكز القانونية والمراكز القانونية تعني الحالة التي يوجد فيها الفرد إزاء القانون وقد قسم الفقهاء تلك المراكز إلى قسمين الأول ويتمثل في المراكز القانونية العامة أو الموضوعية والثاني فينصب على المراكز الفردية أو الشخصية أو الذاتية .([42])
فيجب أذن أن يحدث القرار أثرا قانونيًّا لا ماديًّا أو تنفيذيًّا أي انه يترتب عليه تغيير في المراكز القانونية لمن يخاطبهم أو تعديل أو إلغاء لهذه المراكز فإذا لم يتضمن هذا الأثر القانوني لم تكتمل له عناصر القرار الإداري ([43]) وبناء على ذلك يخرج الفقه والقضاء الفرنسي والمصري من عداد القرارات الإدارية لعدم تحقيقها للأثر القانوني سبعة طوائف من التصرفات الإدارية تتمثل في : أعمال ليست لها آثار قانونية actes sans effets juridiques و أعمال لا تستهدف توليد آثار قانونية actes non destines à produire des produire des effets de droit والأعمال التي ليست لها القدرة على توليد آثار قانونية actes ne pouvant produire des effets juridiques والأعمال التحضيرية actes préparatoiresوالأعمال الصادرة بعد اتخاذ القرار actes à la suite d'une décision وأخيرا الإجراءات الداخلية mesures d'ordre intérieur.([44])
[1] - وقد عبر عن ذلك الفقيه فالين بقولة أن مجلس الدولة أو المحاكم الإدارية لا تقضي إلا حول القرارات الصادر من السلطات الفرنسية فالدعوى لا تقبل ضد القرارات الصادرة من سلطة أجنبيه أو دولية كما قضي مجلس الدولة الفرنسي في حكمة الصادر بجلسة 1/12/1933 بعدم قبول دعوى الإلغاء المقامة ضد المراسيم الصادرة من رئيس الجمهورية بصفته لأمير أودية اندور .
[2] - د. أنور احمد رسلان – وسيط القضاء الإداري – مرجع سابق – ص 347
[3]- مستشار د. حمدي ياسين عكاشة – موسوعة القرار الإداري – ج 1 - مرجع سابق – ص 24 , 25.
[4]- د. سامي جمال الدين – أصول القانون الإداري – مرجع سابق – ص 579 و مستشار د. عبد الحكم فودة – الخصومة الإدارية – مرجع سابق – ص 33
[5] - المحكمة الإدارية العليا جلسة 27/4/1953 مشار إليه : مستشار د. حمدي ياسين عكاشة – موسوعة القرار الإداري – الجزء الأول - مرجع سابق – ص 106 بند 112
[6] - محكمة القضاء الإداري – الدعوى رقم 371 لسنة 6 ق جلسه 27/4/1953 مشار إليه : مستشار د. حمدي ياسين عكاشة – مرجع سابق- ص 115 – بند 122
[7] - حكمها الصادر في الدعوى رقم 4114 لسنة 51 ق جلسة 27/5/1997 مشار إليه : مستشار د. حمدي ياسين عكاشة - مرجع سابق- ص 32 – بند 22
- كما قضت محكمة القضاء الإداري أن تقرير الحالة القانونية لموظفي البرلمان المصري باعتبارهم من موظفي الدولة العمومين والقرارات التي تصدر بشأن حياتهم الوظيفية هي قرارات إدارية – لا يخل بمبدأ فصل السلطات بل على العكس فانه يدعمه ويعززه ... وفي القول بإخراج موظفي البرلمان من طائفة الموظفين العموميين الذي يجوز لهم التقاضي في شؤونهم أمام مجلس الدولة في حدود أحكام قانونيه هذا القول تخصيص لعموم النص بلا مخصص ولا مسوغ بل فيه منافاة للعدالة التي تعطي الحق للموظفين عموما في الالتجاء إلي مجلس الدولة للمطالبة بحق قررته لهم القوانين واللوائح أو الطعن في قرار إداري صدر مخالفا للقوانين أيا كانت السلطة التي يتبعونها تنفيذية كانت أم تشريعية أم قضائية . الدعوى رقم 200 لسنة 1 ق جلسة 1/12/1948 مشار إليه : د. حمدي ياسين عكاشة– مرجع سابق- ص 108 – بند 115
[8]- د. رأفت فودة – عناصر وجود القرار – مرجع سابق - ص 161 , 162
[9] - مستشار د . محمد ماهر أبو العنين – الموسوعة الشاملة – ج 1 – مرجع سابق – ص 30
[10]- Jean Claude Ricci, Contentieux administratif, 8e éd, Hachette,2001 ,p.61
[11]- CE 26 novembre 2007 , AJDA , no 4,p.210 ; C.E, 31 juillet 1942, Monpeurt ” Le Conseil d'Etat va considérer tout
d’abord que les actes pris par une personne privée dans le cadre de l’organisation d’un service public administratif sont des actes administratifs et que les actes pris dans le cadre des ordres professionnels sont également des actes administratifs.
[12]- C.E, 31 janvier 1961, Magnier l’affaire des Hannetons , une fédération avait été constituée de groupements de défense des ennemis des cultures et fait contribuer financièrement les propriétaires membres de cette fédération.
.
[13]- المحكمة الإدارية العليا – طعن رقم 432 لسنة 23 ق – جلسة 27/1/1979 وطعن رقم 674 لسنة 12 ق جلسة 2/9/1967 السنة 12 ص 1236 وطعن رقم 675 لسنة 28 ق جلسة 9/12/1984 س 30 وطعن رقم 377 لسنة 26 جلسة 25/5/1986 مشار إليه مستشار د. حمدي ياسين عكاشة – موسوعة القرار الإداري – ج 1 - مرجع سابق – ص 24
[14]- أ. د. محمود حلمي – القرارات الإدارية – مرجع سابق – ص 41
[15] - أ. د. رأفت فودة – عناصر موجود القرار الإداري – مرجع سابق – ص 145
وقد استقر قضاء مجلس الدولة الفرنسي على ذلك المبدأ راجع أحكامه :
- C.E. 26 janv. 1923 de robert la Frey gère. Rec. P.67 . R.D. 1923 .p. 237.
- C.E. 6 mai. 1996 . formery . A.J.D.A. 1996 .P.551.
[16] - حكم محكمة القضاء الإداري في القضية رقم 857 لسنة 5 ق جلسة 26 يونيه 1951 مشار إليه : أ. د. أنور رسلان – وسيط القضاء الإداري – مرجع سابق – ص 117 , 118 .
[17] - الطعن رقم 1596 لسنة 48 ق جلسة 6/1/1983 مكتب فني 34 صفحة رقم 134
[18] - المحكمة الادارية العليا – طعن رقم 5546 , 6013 لسنه 55 ق جلسة 27/2/2010 – قضية تصدير الغاز الي إسرائيل – الموسوعة الماسية – مرجع سابق -
[19] - المحكمة الادارية العليا – الطعن رقم 74236 لسنه 62 ق – جلسة 16/1/2017 – حكم جزيرتي تيران وصنافير .
[20]-C.E 1ER mai 1822 , Laffitte , Rec. 252
[21]- C.E 9 mai 1987 , Duc d'Aumale et Michel Lévy , rec. 472
[22]- C.E 19 Févr. 1875 , Prince Napoléon, Rec. 155, concl , David
وترجع وقائع تلك القضية إلي الأمير نابليون جوزيف بونابرت كان قد عين جنرال فرقة سنه 1853 بقرار من نابليون الثالث إلا انه وبعد سقوط الإمبراطورية صدرت قائمة الجنرالات العسكرية سنه 1873 ولم تتضمن اسم الأمير نابليون الأمر الذي حدا به إلي رفع دعوى أمام مجلس الدعوى الفرنسي طعنا في ذلك القرار وأمام المجلس دفع الوزير بان هذا القرار من أعمال السيادة .
وفي محاولة من مفوض الحكومة David لتوصيف أعمال السيادة على يقول في الحقيقة المبدأ المقرر وفقا لقضاء المجلس أن أعمال السيادة مثل الأعمال التشريعية لا يجوز الطعن فيها أمام القضاء ولو تعلقت بحقوق فردية ولكن إذا كانت الأعمال التي توصف في لغة القانون بأعمال السيادة تقديرية بطبيعتها فلا يمتد المجال الذي يندرج فيه هذا التكييف بطريقة تحكمية وفقا لهوي الحكام فهو مقصور طبقا على الأمور التي من أجلها قرر القانون ضرورة منح الحكومة السلطات العامة التي اخضع لها فعلا حق المواطنين الخاص من اجل المصلحة العليا للدولة تلك هي السلطات التقديرية التي تستمدها الحكومة في فرنسا أما عن القوانين الدستورية عند وجودها لتنظيم وتنفيذ المعاهدات الدبلوماسية أو من قوانين الضبط ويترتب على ذلك انه لا يكفي لإبراز الطابع الاستثنائي الذي يجعل القرار بمنأى وفوق كل رقابة قضائية أن يكون هذا القرار الصادر من الحكومة أو احد ممثليها قد اتخذ بعد التداول في مجلس الوزراء أو املته مصلحة سياسية".
- مشار إليه : أحكام المبادئ في القضاء الإداري الفرنسي – مرجع سابق – ص 29, 30
[23] - المحكمة الإدارية العليا – طعن رقم 13837 لسنه 50 ق جلسة 15/4/2008 – الموسوعة الماسية – مرجع سابق – ص 201 , 202
[24] - المحكمة الإدارية العليا – طعن رقم 13042 لسنه 48 ق جلسة 24/12/2011 – د 1 – مشار إلية مجلة هيئة قضايا الدولة – العدد الثاني – السنه السابعة والخمسين – أبريل . يونيه 2011 – العدد 226
[25]- مستشار . د. عبد الحكم فودة – الخصومة الإدارية – مرجع سابق – ص 144
[26]- د. فؤاد محمد موسي – القرارات الإدارية – مرجع سابق – ص 79
[27]- المحكمة الإدارية العليا – الطعن رقم 576 لسنة 32 ق – جلسة 21/4/1990
[28]- د. رأفت فودة – عناصر وجود القرار – مرجع سابق - ص 256 , 257
[29] - د. دعاء شفيق – القرار الإداري المضاد – رسالة سابقة – هامش ص 8
[30] - د. سامي جمال الدين – أصول القانون الإداري – مرجع سابق – ص 576
[31]- أ. سلام عبدالحميد محمد زنكنه – الرقابة القضائية على شرعية القرارات الإدارية – دراسة مقارنة – رسالة ماجستير – الأكاديمية العربية المفتوحة – الدنمارك – 2008 – ص 73 و د. محمد سعيد حسين أمين – مبادئ القانون الإداري – دار الثقافة الجامعية - الإسكندرية – 1997 – ص 521 , أد. مازن راضي ليلو – القانون الإداري – منشورات الأكاديمية العربية المفتوحة في الدنمارك – 2008 – ص 160
[32]- د. رأفت فودة – عناصر وجود القرار – مرجع سابق - ص 258
- [33] د. سامي جمال الدين – أصول القانون الإداري – مرجع سابق – ص 576
[34]- د. رأفت فودة – عناصر وجود القرار – مرجع سابق - ص 353
[35]- راجع في ذلك: laubadere (A) : traite de droit administratif . tom. 1ed. 1984. P. 351.
[36] - راجع في ذلك:Vedel (G): Droit administratif .p.173 : 180
- د . سامي جمال الدين – الدعاوي الإدارية – مرجع سابق – ص 63
[37] - راجع حكم مجلس الدولة الفرنسي:
- C.E. 23 janv. 1970 . ministre de l'État charge des affaires socialisé c/ Amaros et . Rec. P. 51 .A.J.D.A. 1970 .P. 174 .
[38] - المحكمة الإدارية العليا الطعن رقم 224 لسنة 9 ق جلسة 20//11/1966 – مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة – السنة الثانية عشر – القاعدة 24 – ص 260 . وكذلك قولها أن القرار الإداري المستقر على مفهومة في القضاء الإداري ولو كان تطبيقا أو تنفيذا لقانون يكون في هذه الحالة مصدرا لمركز قانوني فردي خاص متميز عن المركز القانوني العام المجرد المتولد من القانون وعليه فالعمل الإداري الذي يكون تطبيقا لنص قانوني ينشئ أو يعدل مركزا قانونيا يشكل قرارا إداريا يقبل الطعن عليه بالإلغاء الطعن رقم 3945 لسنة 37 ق جلسة 29/1/1994 وطعون أرقام 404 و 517 لسنة 33ق جلسة 11/3/1989- كما قضت محكمة القضاء الإداري بأنه العبرة في تقدير أي القرارات يقبل الطعن أمام محكمة القضاء الإداري هي بكون القرار نهائيا ولا يمكن أن يلحق مثل هذا الوصف القرارات الابتدائية الصادرة في المراحل التمهيدية وإنما هو يلحق القرار الذي يختتم تلك المراحل ويستقر به الوضع الإداري قانونا ويصبح لجهة الإدارة بحكم القانون تنفيذه على الفرد فورا – دعوى رقم 76 لسنة 1 ق جلسة 25/3/1947 س 1 ص 102 مشار إليه مستشار د. حمدي ياسين عكاشة – موسوعة القرار الإداري – ج 1 - مرجع سابق – ص 49
[39] - الدعوى رقم 1146 لسنة 6 ق جلسة 4/2/1954 مشار إليه : مستشار د . محمد ماهر أبو العنين – الموسوعة الشاملة – ج 1 – مرجع سابق – ص 44
[40] - مستشار د. حسني درويش عبدالحميد – نهاية القرار الإداري عن غير طريق القضاء– الطبعة الثانية– 2008– ص 17
[41]- محكمة القضاء الإداري – قضية رقم 934 لسنة 6 ق جلسة 6/1/1954 مشار إليه أ. د. عبدالعظيم عبدالسلام , أ. د. مجدي شعيب – القانون الإداري – مرجع سابق – هامش ص 204 . وكذلك قضائها وكما يكون القرار الإداري منشئا لحالة قانونية جديدة يكون معدلا لحالة قانونية سابقة أو رافضا لطلب بتعديل حالة قانونية سابقة أو بأنهاء هذه الحالة وبهذا يغاير المحل في العمل القانوني المحل في العمل المادي الذي يكون دائما نتيجة مادية واقعية الدعوى رقم 263 لسنة 1 ق والدعوى رقم 38 لسنة 1 ق جلسة 7/1/1948 والدعوى رقم 1146 لسنة 6 ق جلسة 28/2/1954 والدعوى رقم 662 لسنة 6 ق جلسة 10/3/1954 وكذلك قضائها يفترق القرار الإداري عن العمل المادي الذي لا تتجه فيه الإدارة بإرادتها الذاتية إلي إحداث آثار قانونية وان رتب القانون عليها آثار معينه لان مثل هذه الآثار تعتبر وليدة الإرادة المباشرة للمشرع وليست وليدة إرادة الإدارة الذاتية . طعن رقم 930 لسنة 11 ق جلسة 24/2/1968 وطعن رقم 1042 لسنة 9 ق جلسة 12/12/1968 وطعن رقم 240 لسنة 13 ق جلسة 11/1/1969 مشار إليه : مستشار د. حمدي ياسين عكاشة – موسوعة القرار الإداري – ج 1 – مرجع سابق- ص 124 – بند 126
[42]- د. رأفت فودة – عناصر وجود القرار – مرجع سابق - ص 354
[43] - مستشار د . محمد ماهر أبو العنين – الموسوعة الشاملة – ج 1 – مرجع سابق – ص 40
[44]- أ. د. عبدالغني بسيوني – النظرية العامة للقانون الإداري – مرجع سابق – ص 470 و نفس المعني أ. د. سامي جمال الدين – أصول القانون الإداري – مرجع سابق – ص 579 - وفي هذا المضمار قضت المحكمة الإدارية العليا بأن القرار الذي يصدر بالإحالة إلي الكشف الطبي لا يعتبر قرارا إداريا نهائيا ذلك لأنه ليس من شأنه أن ينشأ مركزا قانونيا للموظف أو يعدل في مركزة القانوني وإنما هو قرار تمهيدي. – الطعون أرقام 273 لسنة 12 ق و 510 لسنة 9 ق و800 لسنة 11 ق جلسة 21/1/1967 مشار إليه : مستشا